中欧社会论坛 - China Europa Forum中国慈善税收政策激励不足及改进方向探讨
刘选国
14 décembre 2006
给慈善事业更多的税收优惠政策，近年来媒体和非政府组织、企业界呼声很高，但政府职能部门一直未能作出积极的呼应，恐怕主要原因是担心国家税收流失，财政收入减少。但如果从目前我国第三次分配与第二次分配成本和效率比较分析，中国非政府组织实施第三次社会财富转移的成本更低、效益更高，因此，给慈善捐赠税收优惠，也可能短期会减少政府的税收，但社会财富使用效益提高了，社会的净福利增加了，更符合人类公平正义。
一、第三次分配是实现社会和谐的重要手段
按照现代社会学理论分析，社会财富分配主要通过三种方式分配：一是通过市场竞争的首次分配，企业或者个人通过市场经营获得收入；二是政府通过税收机制实施第二次分配，政府收取税收并提供市场所不能提供或不便于提供的公用事业服务，并实现部分抑富济贫的目标；三是企业或个人在自愿基础上通过慈善公益组织实现的第三次分配。第一个层次分配是原始分配，是分配的主体，第二次分配是政府强制分配，以弥补市场分配的不足，第三次分配则是对第一、第二次分配的补充，是社会的自觉分配。这三个层次的分配互为补充，相得益彰，不可或缺。而第三次分配的比例，随着现代公民社会小政府、大社会的发展趋势，不断增长。据有关资料介绍，美国通过慈善机构实施第三次分配的资金约占其GDP 的2%。在其他一些发达国家第三次分配的总量大概也在GDP 的0.5％～1.5％，如荷兰占1%左右，加拿大占0.77%左右，而我国目前约占0.1-0.2％，大大低于这些发达国家水平，这是我国过去长时间实行计划经济，市场发育不良、政府包办一切、非政府组织受到抑制的结果。
近年来，党和政府已经认识到了第三次分配的重要性。2005年2月胡锦涛在省部级主要领导干部提高构建社会主义和谐社会能力专题研讨班上的讲话中指出：通过改革税收制度、增加公共支出、加大转移支付等措施，合理调整国民收入分配格局，逐步解决地区之间和部分社会成员收入差距过大的问题。今年，党的十六届六中全会《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》指出：“发展慈善事业，完善社会捐赠免税减税政策，增强全社会慈善意识”。这些论述为我们调整政策、推动第三次分配、促进社会公平正义提供了理论依据。
二、中国第三次分配的效率更高
目前尚未查到对中国第二次分配进行成本分析的数据，因此如果要科学的进行第二次分配与第三次分配的成本比较分析有些困难，但从几个基本的数据来对比分析，就很容易得出中国第二次分配比第三次分配的成本高得多的结论。
第一，中国税收征管成本远高于世界水平。
2004年，国家税务总局征管司司长王文彦在接受《中国经济周刊》记者采访时承认：上世纪末中国的税收成本率约为5%～8%。其中东部及沿海地区较低，为4%～5%，如山东为4.3%，广东为4.7%；西部欠发达地区较高，为10%左右，如内蒙为9.6%，贵州为11%；中部地区大致为7%～8%，如河北省1998 年为7.96%。而美国约为0.58%，新加坡为0.95%，澳大利亚为1.07%，日本为1.13%，英国为1.76%。厦门大学刘笑霞《税收成本刍议 》一文也提供相同的数据资料：以1995年为例，美国为0.6%，日本为0.8%，法国为1.9%，加拿大为1.6%，而我国，东部及沿海地区较低，为4%至5%，如山东为4.3%，广东为4.7%；西部及欠发达地区较高，为10%左右，如内蒙为9.6%，贵州为11%；中部地区大致为7%至8%，北京为4.6%。有些农村地区和经济落后地区税收成本甚至达10%－100%，个别地区在200%以上。
第二，中国行政管理费用是世界最高的国家之一。
2006年两会期间全国政协常委任玉岭提交的《关于党政机关带头发扬艰苦奋斗传统的建议》指出：“从改革开放初期的1978年至2003年的25年间，我国行政管理费用已增长87倍。行政管理费占财政总支出的比重，在1978 年仅为4.71%，到2003 年上升到19.03%，平均每年增长23%！”这仅仅是行政管理费，还不包括由于官员腐败、盲目决策失误等损耗。2006年第9期《凤凰周刊》记者涂名文章披露说：中央财政转移支付制度主观随意性很大，形成“会哭的孩子有奶吃”的现象，由此导致一大批政府官员“权力寻租”，甚至直接向项目单位提取一定的所谓“管理费”。中央财政转移支付经过层层“把关”后，几乎每一笔专款都会出现10%～30%的损耗。
因此，如果把税收征管成本、政府提供公共服务及转移支付成本、政府官员腐败及失误成本加起来，粗略计算第二次分配的成本大约不低于财政总支出的30%。
第三，现阶段中国慈善机构实施第三次分配的成本较低。
2004年国务院颁布的《基金会管理条例》规定：基金会工作人员工资福利和行政办公支出不得超过当年总支出的10%。因为我国目前类似基金会一类的慈善组织，都是自收自支的事业单位，没有财政拨款，因此实施第三次分配的成本总体上低于总资助支出的10%。而美国规定慈善机构管理成本不超过当年捐款总数25%，荷兰中央募捐局规定，募捐机构用于筹集善款的开支不得超过总募捐收入的25%。
而从目前我国慈善组织运营的实际情况看，一些运作较好的慈善组织运作成本都远远低于国家规定的10%的比率。据希望工程创始人徐永光介绍，从1989-2004年，希望工程项目管理经费占捐款总支出3.7%。2005年中国青基会年度管理费用、筹资费用占捐赠总支出的比例为8.6%。2005年中国扶贫基金会年度管理费用、筹资费用仅占捐赠总支出（包括捐赠物资）的2.7%。中国红十字基金会2006年机构及公益项目管理费用仅占捐赠支出总额的4.6%。
从以上比较可见，中国慈善组织进行第三次分配的成本控制都做得较好，大多低于10%，还不到中国政府部门进行第二次分配成本的三分之一，比其他国家公益组织运作成本也要低一半，因此可以说，中国第三部门实现的第三次分配是一种更高效率的分配。
三、鼓励慈善捐赠更符合现代税收“公平与效率”原则
亚当·斯密认为政府只是公民经济生活的“守夜人”，因此应尽量限制国家的职能，削减政府支出和税收收入。他提出税法的四个基本原则之一为： “最少征费原则”。而中国早在两千多年前，孟子就说过： “有布缕之征，粟米之征，力役之征，君子用其一，缓其二。用其二而民有殍，用其三而父子离”。因此他主张 “什一而税”。
现代税收理论一致认可的税收原则主要有公平原则和效率原则。效率原则主要指税收活动要有利于经济效率的提高，包括提高税务行政效率，使征税费用最少；对经济活动的干预最小，使税收的超额负担尽可能小；要有利于资源的最佳配置，达到帕累托最优。因此，要尽可能压低税收的征收数额，减少税收对资源配置的影响度。
古今中外税收理论均主张税收要有利于社会资源、财富配置，要尽可能降低政府税收收入，因此，在我国目前税收增幅过快的形势下，出台激励捐赠税收优惠政策，鼓励公益捐款，比增加税收更能提高社会财富分配效率，更符合现代税收“效率原则”，更能有效提高社会资源的利用率和公民的净福利。
（作者：刘选国，现任中国红十字基金会宣传部长，高级经济师。通信地址：北京市东城区东单北大街干面胡同53号，邮编100010）